今年全国两会期间，关于完善资本市场法治建设以及加强监管的话题再次受到代表委员的关注。据报道，全国政协委员、证监会行政处罚委一级巡视员罗卫表示，有必要及时启动基金法修改工作。
基金法的全称是《证券投资基金法》。除了公益性的“基金会”外，金融投资领域的基金主要指证券基金和股权基金。证券基金投资于已上市的可流通证券（股票、债券等），分为公募证券基金和私募证券基金。这理所当然是证券法和证监会的管辖范围。股权基金投资于未上市公司的股权，包括所谓的风险投资（VC）、天使投资之类。因为此类品种的投资风险较高，故在我国只有面向特定投资者的私募股权基金，而不能设立向公众募集资金的股权基金。
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股权基金里的股权当然不是证券，但股权基金的投资变现途径的通常出路又是在证券市场上市。故而股权基金与证券活动一直存在着客观的联系。对股权基金，至今未有法律或规章层级的专门系统立法。
在监管体制方面，2012年股权基金的管理权由发改委转交到证监会。证监会的证券基金机构监管部只管持牌的基金管理公司，只有市场监管二部把“私募投资基金规则制定和监管”列为法定职责之一。
现在直面股权基金的机构是证监会下属的证券投资基金业协会，其成立于2012年6月。目前对股权基金的事前监管主要体现为《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（2023年5月将改为《私募投资基金登记备案办法》）。在事后执法环节中，基金业协会也加强了对股权基金经营不规范之处的管理。2022年，协会对803家机构启动自律检查，通过异常经营程序对251家私募基金管理人注销登记，对71家私募基金管理人采取自律管理措施，对48家私募基金管理人及78名责任人员采取纪律处分措施，检查、处分数量创新高。对严重的经营不规范行为，证监会（主要是地方证监局）也会施加处罚。
十多年来，私募股权基金获得了蓬勃的发展，为我国资本市场的深化起到了很大的作用。根据基金业协会的统计，2023年1月备案的私募股权基金产品金额达到283亿元，创业投资基金133亿元，远超私募证券基金产品的152亿元。近5年来，私募股权基金每季度的规模始终占私募基金总规模的50%以上，最高超过70%。
对私募股权基金这一重要现象提高立法层级，自然颇有必要。利用立法的机缘，可以对私募股权基金的市场功能、法律定位、监管模式予以通盘思考。
首先，立法是一个更全面的形成共识的过程。不像面向公众的公募基金，私募基金的募投双方的商事专业性均更强，立法的过程中应当更广泛地吸收行业意见，在促进发展的前提上思考监管。对监管机构的选择可以有开放性，监管模式的选择可以有弹性，这样才能发挥私募股权基金作为高级资本工具的作用。
其次，高层级立法更具稳定性。这种规则的可预期性，在本身变动不居、需要确定制度坐标系的资本市场中极为重要。
对于股权基金法律规则和证券基金法律规则的异同与差异，也可以在充分调研市场和监管机构的现实的前提下，予以辩证看待。
一方面，股权基金确实具有特殊性。其运作中的不规范或有害之处，除了系违反行政性合规要求外，主要是损害数量相对较少的、各自的特定基金内的投资者的权益，如违背募集时的承诺、挪用资金等。这类似于公司经理坑股东，而与损害证券市场之公众投资者或利用证券交易机制损害投资者利益的情形不同。故而，我们需要实事求是，既要正视两类基金在私募投资者识别模式等环节具有的监管共性，也不必过度为私募股权基金和私募证券基金努力“合并同类项”、强制寻求创制共同规则。
另一方面，由于股权基金已经自成一个特殊行业，又和证券市场存在密切联系（2018年以来又出现了私募资产配置基金，进一步融合股权基金和证券基金），而且还存在“假私募”等造成的乱象，故尽管其具有非证券的属性，仍然可以考虑由监管与执法力量较强的证监会兼管。在资本市场最发达的美国，私募基金管理人（adviser）也根据《投资顾问法》需要在美国证券交易委员会注册。
总之，笔者赞同加强对私募股权基金的立法工作，但这不只是简单地为了“加强监管”或为了定向赋权，最根本的出发点还是为了促进行业健康良性发展。
（作者系中央财经大学教授）
