“建议加强顶层设计，从国家层面完善诉源治理机制，对诉源治理的主体、内容、责任以及非诉解决机制的运用、衔接与效力等进行规范，进一步明确各级人民政府、各职能部门的诉源治理责任。”2023年全国两会召开在即，全国政协委员、广西人大常委会法制工作委员会副主任戴红兵对21世纪经济报道记者表示，今年自己与另两位住桂全国政协委员义芳、梁满红带来联名提案《关于完善诉源治理机制的建议》。
戴红兵。资料图
诉源治理是社会治理的重要组成部分。2021年，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，强调把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力。
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目前，全国各地围绕诉源治理开展了积极探索，并取得了一定成效。例如，广西法院不断完善“法院+”多元解纷格局，通过积极参与“无讼村屯”建设，创新“法院+工会+人社+N”劳动人事纠纷多元化解机制，推动构建矛盾纠纷多元共治工作机制，把矛盾纠纷解决在基层、化解在萌芽状态。2022年，广西法院新收诉讼类案件同比下降5.45%，调解新收纠纷数量375350件，其中诉前调解349067件，诉前调解成功率达73.27%，大量矛盾纠纷在诉前通过多元调解的方式快速化解。
“但同时也应看到，目前诉源治理工作仍然存在着认识与实践上的局限性，面临着不少新情况和新问题。”作为联名提案的发起人，戴红兵进一步指出，有必要进一步完善诉源治理机制，引领和推动中央诉源治理政策在地方层面的全面贯彻落实。
具体来看，当前诉源治理工作主要面临哪些难题？
一是法制保障不足，非诉解纷机制不健全。首先，我国《民事诉讼法》《仲裁法》《人民调解法》等法律虽对纠纷化解主体、化解途径等作出相关规定，但尚未建立起高效便民、相互衔接的联动机制；其次，现行法律没有规定诉前调解前置程序，推动诉前调解依赖当事人的意愿，导致大量简单纠纷没有经过诉前调解直接进入诉讼程序，形成大量的诉讼案件，分层递进、配套衔接的纠纷解决体系难以从根本上形成；再次，司法确认程序刚性不足，适用率偏低，目前仅适用于民事调解协议，对于行政机关的调解，以及对工会、行业协会等的调解协议的认可度和开放度不足。
二是诉源治理力量能力不足，社会力量未能充分释放。除人民调解以外，其他社会调解力量如仲裁委员会、公证机构、商会、行业协会、律师事务所等未能有效发挥作用。中央办公厅发布的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》为商事调解组织按市场化方式参与矛盾纠纷解决服务提供了制度支撑，各类民间商业化调解中心不断涌现，但由于缺乏立法指引与保障，实践中商业化调解所需经费主要通过人民调解“以奖代补”和法院购买社会服务的方式实现，难以具有可持续性，调解组织市场化的准入、考核、收费管理等仍未得到有效解决。
三是诉源治理联动配合不足，工作体系机制有待完善。一方面，各部门各单位不熟悉非诉讼纠纷解决机制，相互之间纵向和横向联动不足，单打独斗、各自为战问题还比较突出，未能形成诉源治理的合力。另一方面，非诉讼机制实施存在偏差。
目前主要是以法院为主抓，与各部门、调解组织等多头对接，但其他职能部门配合的积极性不高，缺乏源头预防化解纠纷的意识，主体责任不清，组织机构不健全。
为此，委员们在联名提案中建议，加强顶层设计，从国家层面完善诉源治理机制。对诉源治理的主体、内容、责任以及非诉解决机制的运用、衔接与效力等进行规范，进一步明确各级人民政府、各职能部门的诉源治理责任。
在压实主体责任方面，提案指出，各级人民政府应当建立诉源治理工作协调机构和常态化联席会议制度，坚持属地管理、分级负责、行业管控的原则，健全完善社会风险隐患排查、预警、防控、处置，督促各职能部门落实矛盾纠纷化解职责。引导社会各方力量参与矛盾纠纷化解。加强乡镇（街道）、村（社区）基层社会治理，将矛盾纠纷的源头化解工作纳入基层网格化管理内容，积极推进“无讼村（社区）”建设。
具体到司法层面，人民法院应当积极探索建立分层分类的前置调解制度，对婚姻家庭继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的损害赔偿纠纷等更适宜通过调解方式化解的纠纷类型，设置调解前置程序，引导当事人优先选择非诉讼纠纷解决方式。扩大司法确认程序适用范围，强化司法建议和司法大数据对矛盾风险态势发展的评估和预测预警作用，加强对重点领域矛盾纠纷预防化解的指导。加强诉内诉源治理，强化立案、审判、执行各程序环节的衔接配合，加强衍生诉讼案件治理，尽可能减少案件一审后进入二审、再审等程序，避免程序空转，减少群众诉累。
人民检察院应当坚持“少捕慎诉慎押”的刑事司法政策，积极开展认罪认罚从宽、刑事和解工作，合理降低诉前羁押率，合理提高轻微犯罪、轻罪和其他轻罚案件的不起诉比例，从源头上减少刑事诉讼增量。针对重点领域突显的社会治理问题，及时向有关部门、组织制发检察建议，减少社会治理风险隐患，加强矛盾纠纷源头预防。
此外，司法行政部门应当建立完善矛盾纠纷化解信息管理平台，统筹强化本级人民政府人民调解、行政调解、行政裁决和行政复议的综合协调和指导工作，促进各类调解衔接联动。
在健全化解机制方面，建议通过搭建“一站式”矛盾纠纷调处平台，建立有机衔接、统筹协调、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制，实现“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”。落实分级调解机制，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，确保各类矛盾纠纷在进入诉讼前先行经过村委（社区）、乡镇（街道）、县逐级化解。
推动调解组织市场化发展，大力推进政府购买人民调解服务工作。鼓励设立行业性专业性调解组织，积极参与调解工作，收取合理费用。扩大律师调解范围，探索建立律师事务所按照市场化方式提供矛盾纠纷化解服务体系。由司法行政机关明确社会调解组织的注册标准、申请流程、监督管理等相关规定，为各类组织建立和发展提供规范性指导。
另外，加强金融、房地产、劳动等重点领域矛盾纠纷源头化解工作，推动调解前置。发挥仲裁和公证作用，降低化解纠纷成本。加强行政调解、行政裁决及行政复议工作。
在完善保障机制方面，建议各级人民政府健全人、财、物保障机制，将诉源治理工作经费纳入地方财政预算，保障诉源治理工作所需经费，及时将诉源治理所需的社会服务纳入购买服务指导性目录。加强现代信息技术和大数据运用，统筹推进综合性、专业化诉源治理信息化平台建设，推进诉讼和非诉讼纠纷化解平台之间的集成融合，实现信息互通、数据共享、资源整合。
