民生宏观 · 周君芝团队
导读
当前房地产税征收需要克服的困难不少，需要解决的问题也不少。
(资料图片)
要点
4月25日，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布，我国全面实现不动产统一登记，引发市场对于房地产税的关注。
关于中国房地产税的探讨从未停歇，至今未能形成一致共识。我们总结当前房地产税相关探讨争议，梳理正反两方面观点，以此为基础，我们才能深刻理解房地产若要落地，需要解决哪些关键性的节点问题。
节点一，房地产税征收范围如何确定？
农村集体用地对应房屋是否需要征税？
我国实施城乡土地二元管理制度，农村集体用地流转面临较多约束。有观点认为农村集体用地无法有效增值，因而不该针对农村房屋地征收房地产税。但也有方面观点认为，为体现公平原则，防止寻租，农村房屋也同样应当征税。
不同产权类型房屋是否都应征税？
中国房屋产权类别有三类，完全产权、无产权和部分产权。根据2020年第七次人口普查推算，全国家庭住房中商品房约占六成，剩余四成为共有产权、老公房、自建房等非商品住宅。若只对完全产权征税，对完全产权人不公平；但若对所有产权类别征税，又难以避免争议——不合法产权的合法化（小产权房）。
节点二，房地产税征税税基、税率、税收优惠如何设计？
税基设计，从量还是从价？
从量计征，征管成本低但有欠公平；从价计征相反。从量计征“效率”更高，从价计征更公平。从量还是从价计征，本质上效率和公平，哪个更优先。
税率设计，是否应当采用累进税率？
找到一个“最适”累进税率设计，并不容易。累进税率设计过于激进，可能会让部分家庭负担过高；当住房适用税率恰好落在临界点，居民可能采用非常规手段降低税负，增加征管成本。此外，累进税率需要有一个丰富和准确的庞大房产信息库，这也是当前相对缺乏的。
税收优惠设计，设置免税面积还是首套房免税？
若设立免税面积，可能会抬升小户型房屋价格，挤出低收入购房人群（小户型购买群体）需求。若免征首套房，如何界定免征的“首套房”，存在争议。
节点三，房地产税征管的配套制度仍需完善。
首先，中国当下的现实情景是房地产税税源信息尚不完备。
税务部门征收房地产税，需要知悉所有纳税人的家庭与住房信息，这需要住房、公安部门分别提供房屋清册、家庭信息清册。
房屋清册方面，当前信息尚不完备。我国现行房屋管理体制下，不动产登记按照申请进行登记。遵循房主愿意，房屋也可以不进行登记。这种情况下，当前中国相当一部分房产信息报备不充分。
家庭信息清册方面，公安民政部门也需时间调整编制。当前公安部门对居民信息管理以“户”为单位，国际经验看房地产税以家庭为单位征收。如何以“户”为单位管理并征收房地产税，也是未来房地产税征管需要解决的现实问题。
其次，对个人和家庭征税的经验相对欠缺。
长期以来，我国税收主体是间接税，纳税人多为企业和单位主体。即使是个人所得税这类以个人作为纳税人的直接税，也多是通过企业和单位进行代扣代缴。房地产税面向个人和家庭征收，面对当前面对企业和单位代扣代缴的征管现实，房地产税征管存在现实落地难度。
我们认为房地产税正式立法前或需要试点运行。一方面充分考虑房地产税范围、税率、税基等设计细节；另一方面，税务征管体系需要进一步完善。
目录
正文
引言
4月25日，自然资源部部长王广华在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布，我国全面实现不动产统一登记。
所谓“统一登记”，是将原来分散在各个部门的各类不动产登记权力“统一”到自然资源部。未来居民进行各类不动产登记更加便捷，一经登记，不动产信息完备，居民未来在出让、抵押相关不动产时，应有权益也能受到法律更好保护。
不动产统一登记并非地产信息全国联网，也并不意味着居民地产信息全部上报完成。但其的确为后续居民办理房产登记提供便利，也代表政府对房屋不动产相关信息的处理也将更加高效。
正因如此，市场将此次不动产的统一登记视作后续房地产税征收的“预演”，近期市场对房地产税关注度再度被点燃。
从2011年上海、重庆展开房地产税试点以来，每一次地产政策收紧，亦或地方财力紧平衡时，社会各界（包括业界、学界等）对于房地产税的讨论便会迎来高潮。
至今社会各界对房地产税讨论，往往围绕房地产税征收对象范围、征收细节设计、房地产税征收配套制度建设这三个方面。
回顾这些房地产税相关热点问题，总结梳理存在争议的正反两方面观点，我们意识到房地产税征收需要克服的困难不少，需要解决的问题也不少。
未来中国房地产税征收是何进展，我们拭目以待。
一、节点一，房地产税征收范围如何确定？
分城镇及乡村来看，城乡居民住房来源结构分布差异明显：城市居民家庭主要依靠购买商品住房来解决居住需求，但在乡镇，自建房等非商品住宅才是居民家庭住房的主要来源，尤其是在乡村，非商品住房的比例高达九成。
房地产税是否要面向农村征收？城镇征收范围如何界定？是学界业界讨论热点。
（一）农村房地产是否需要征税？
观点一，因为农民不享有土地增值权力，农村房地产不应征税。
根据《中华人民共和国土地管理法》，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。
根据《民法典》规定，城镇居民不得购买农村房地产，这意味着农民无法享受不动产的增值收益。从这个意义上讲，房地产税不应该针对农村开展征收。
观点二，为体现公平原则并防止寻租，农村房地产应该征税。
得益于城镇化、城乡统筹和土地市场化，富裕地区农村农户的收入和房产价值不断提高，一些农村经营性房地产以“画家村”、“生态院”、“大棚别墅”和“文化创意产业基地”等形式存在，存在财产性收入。
城乡土地高度市场化的地区，国有建设用地和集体建设用，两者相互渗透、互为补充。
为体现公平性，应该对农村经营性房地产同样征收房地产税。
（二）不同产权类型房屋是否都应征税？
中国房屋产权类别有三类，完全产权、无产权和部分产权。
完全产权包括自有私房，商品房以及居民已购公房。无产权房包括未购公房、军产房。还有一大类为部分产权房，包括多数经济适用房、共有产权房、安置房。
根据《中国人口普查年鉴2020》，根据2020年第七次人口普查推算，全国家庭住房中商品房约占六成，剩余四成为共有产权、老公房、自建房等非商品住宅。
不同产权类别房屋是否应该征收房地产税，目前存在争议。
观点一，只针对完全产权类型房屋征税，有欠公平。
只对商品住房或居民自有住房征税，将诸多非商品住房排除在外，并不能实现完全公平。
一些单位产权房、限价房，甚至是经适房面积大、品质高，这类房子也有可能被中高收入群体持有，它们享有较高的使用和收益权。
观点二，对所有产权类别房屋征税，同样有欠公平。
有城市居民在农民集体土地上建设房屋，未缴纳土地出让金等费用，产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发，从法理上看，这种房子并不拥有严格意义上的产权。
若对该类房屋征收房地产税，有人理解为这是从法律角度承认该房屋产权的合法性，这种情况下征收房地产税，在产权界定考量上有欠公平。
二、节点二，房地产税征税税基、税率、税收优惠如何设计？
（一）征收税基，从量计征还是从价计征？
税基有从量计征、从价计征两种确定方式，两种方式均有利弊。从量计征，征管便利但有欠公平；从价计征，征管成本高但是相对公平。
从量计征是指，房地产税税基可以是住房面积或者房屋套数。
从价计征是指，房地产税基是房地产价值，其中房地产价值衡量有三种方式，原价值、租值和市值。
从量计征方式之一，以面积为税基。
住房的面积大也并不等于价值高，同样面积的住房会因其区位特征（在城市的空间位置）、建筑特征（房子的朝向、楼层、户型、品质 等）和邻里特征（周边环境和教育、医疗、交通配套设施）的差异导致价格大相径庭。
从量计征方式之二，以套数为税基。
有两套住房也并不意味着家庭人均住房面积大、价值高，如房改房两个小一居不如一套商品房，或一家人为父母养老购买两个小二居以保障住得下分得开也不在少数。房屋套数并不反映房屋价值或居民个人收入多寡。
从价计征方式之一，以房屋原价值为计征税基。
这种方式计征房地产税，获取税基信息非常便利，因为房屋原价信息获取便利，但无法反映房产市场价值。
上海与重庆的房产税计税依据为房屋的计税余值，即房产原值一次减除10％-30％。
房产余值反映的房产的历史成本，却无法反映房产动态变化的市场价值，特别是公共基础设施改善带来的房产增值。即便是同一地段同质量的住房，10 年前购买与今天购买的价格也会千差万别。
从价计征方式之二，以房屋租值为计征税基。
租金收入是所有人出租房产的所得，旣可以是货币收入也可以是实物收入，获取准确的租值信息存在一定难度。
此外，租金反映住房租赁市场的变化和经营状况，一些房产价格很高，却因使用价值低所获租金收入甚少，租金收入的隐蔽性和不确定性都会加大偷税漏税行为，降低了从租计征的可行性。
从价计征方式之三，以房屋市价为计征税基。
按市场价值计征是国际惯例，因为住房的物理特征和经济价值最终都要反映到房价上，同价同税。
然而市价评估的问题在于征税成本较高，同时无法保证纵向公平。首先，若以房产价值为计税依据，需要专门的房产评估机构，不仅会抬升征管成本，还需要技术支撑。此外，房价评估并不是一次到位，需要重新定期评估。其次，市价为税基可以保障房地产税的横向公平，却无法解决纵向公平问题，这表现在以下三个方面。
其一，房价占中低收入家庭的收入和财富比较高，而占高收入家庭收入和财富比较低，按市值计征（实际）税率可能是累退的，导致中低收入家庭税负大于高收入家庭。
其二，按市场价值计征常常掩盖了持有房产净资产，使得高负债家庭与无负债家庭承担相同税负。
其三，税负与对收入的流量不匹配。房地产税是对财富的存量征税，税负常常与当期收入不匹配，工作时收入高退休了收入低就很难承担过高的税负。
（二）征收税率，是否应当采用累进税率？
税率有三种设定方式：单一比例税率、超额累进税率、差别比例税率。
当前对于税率的讨论集中在是否应当采用超额累进税率，毕竟这种设置更能凸显税收再分配的作用。
累进税率即房屋价值越高，承担税负相对更高。采用累进税率能够让拥有高价房产纳税人缴纳更高税额，发挥税收调节收入分配作用。
对于普通家庭，累进税率可能让其税负增长过快，当住房适用的税率恰好落在级次临界点的时候，居民可能采用非常规手段降低税负，增加征管成本。
另外，累进税率需要中央掌握居民的所有房产信息，当前我国居民住房尚未实现全国联网，有的地区甚至同城未有实现房产信息共享，因此累进税率征收难度加大。
（三）税收优惠，设置免税面积还是首套房免税？
我国目前呼声较高的房地产税税收优惠方式有两种，一则设置免税面积，二则对第一套住房免税。
当前这两种优惠方式同样存在一些争议或讨论。
对于设置免税面积，有观点认为这样会抬升小户型房屋价格，挤出低收入的购房人群（小户型购买群体）。若加总面积扣除，又会面临异地房产面积无法加总计算问题。
对于免征首套房房地产税，首先对于如何界定“首套房”存在难度；另外，这样设置可能还会引发社会问题，譬如通过“假离婚”避税等。
三、节点三，房地产税征管的配套制度仍需完善
（一）房地产税税源信息尚不完备
房地产税征收之时，税务机关需要掌握居民与其名下房产的所有相关信息。从国外经验看，诸多国家通过编制房地产清册作为征收房地产税的税源信息，清册应包含房产物理位置和权属信息。
我国现行房屋管理体制下，《不动产登记暂行条例》已经实施近十年时间，但我国的不动产登记仍然是依申请登记，只要房主愿意，依然可不进行登记。这种现实情境下，中国房地产信息申报并不充分，房源信息不完全。
当前公安部门对居民信息管理以“户”为单位，国际经验看房地产税以家庭为单位征收。如何以“户”为单位管理并征收房地产税，也是未来房地产税征管需要解决的现实问题。
总言之，只有在住房部门、公安部将地产信息清册、家庭信息清册并共享给税务部门，房地产税的征收的配套工作才算完成。
（二）对个人和家庭征税的经验相对欠缺
长期以来我国以间接税作为税收主体，这种税收收入结构下纳税人多为企业和单位主体。
即使是以个人作为纳税人，也多是通过企业和单位进行代扣代缴，很少有个人纳税人直接进行申报纳税。在这种情况下，房地产税面向个人和家庭征收，对征管将是一个极大挑战。
面对我国巨量的房地产税纳税人，要求纳税人全部都依法申报，短期内面临一定挑战。税务机关也将面临庞大的核实、评估、征缴工作量挑战。
之前各界探讨并认为，在正式征收房地产税前，或许还会先于多个城市展开试点，提升税务征管能力后，才适合在全国进行房地产税征收。
风险提示
政策落地进程超预期，《不动产登记暂行条例》立法进程超预期。
本文源自：券商研报精选
作者： 周君芝、周恺悦
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